基础设施领域竞争法及相关法规的地位和角色
发布时间：2003-10-22 来源：新浪财经 浏览量：2379
本章阐述了竞争法及其相关法律法规在保障中国实现贸易和投资自由化的预期目标和效果中的地位和角色。中国实行的改革开放政策为外国产品、服务和资本进入中国市场减少了阻碍。此外，由于中国的许多企业摒弃了传统观念，积极响应市场经济改革，并在迎合消费者需求和规范政府及企业行为方面有了突破性的转变，因此中国在实现贸易投资自由化的道路上可以走得更轻松些。
然而，尽管中国在很多“方面”都实现了前所未有的开放并因此尝到了“甜头”，但是这些“方面”中仍然存在和潜伏着许多对竞争不利的制约因素。因此，中国政府还需要采取进一步措施，以保障竞争的深入性、广泛性和持续性。为达到这个目标需要以下两种行为。
首先，中国必须防范一些地方政府和企业反对贸易投资自由化。他们正不遗余力地制造障碍。中国和其他国家的经验都十分清楚地说明，即使国内外贸易投资自由化的阻碍消失，仍会出现反对派试图维持原有的状况。世贸的一个工作组正考虑各国在具体操作竞争法的不同环境和条件。当然，这些差异都不能使经合组织国家否认，竞争法及其相关法律法规对实现贸易投资自由化和其他改革都起到了至关重要的作用。当前许多贸易和投资自由化的障碍使得中国在这一进程中实现预期的目标和利益是风险丛生，更值得一提的是，中国在抵御这种风险的力量是薄弱的。
——一些企业试图使自己排除于竞争之外。他们滥用各种措施，或限制配额或参与制造障碍等。与发达国家相比，中国现有与竞争相关的法律法规存在较大的差距。这些企业不能意识到他们行为的危害性而他们的追随者也愈变愈多。
——地方政府的反竞争行为和部分政府官员的观念滞后使得地方垄断久治不愈，成为顽疾。他们人为制造障碍，阻挠地区性竞争。一些针对《不正当竞争法》的法律措施并没有起到纠正、约束、规范和辅助作用。一部真正的竞争法应该更有实效性和操作性，特别是在抵制地方保护主义方面。当竞争政策与竞争法并不一致的时候，政府更应强调竞争法抵制地区保护主义的作用和影响。
中国加快改革步伐，以实现贸易投资自由化的利益最大化。除了制定和实行一部全面、综合、科学的竞争法以外，中国还应强调以下方面：1)撤消和废除对竞争法实施的不利障碍，消除对重组后具有竞争力的企业的不利因素，2)改革那些有着天然垄断特征的基础领域。
反垄断法，主要针对企业反竞争行为，也可针对反行政垄断行为，包括地方保护主义和其他未经中央政府授权的地方政府行为。据报道，中国现行竞争法实施被拖延，原因在于，政府担心竞争法会引起全国性无序竞争的局面。显然，这种担心是杞人忧天。竞争政策的分析虽然对经合组织国家竞争法的具体操作和实践的恰当性提出了质疑，但是竞争法不会交叉引起全国性无序竞争。
竞争政策集中了法律法规中所存在的不利于竞争行为的障碍和约束条款，为限制垄断行为制定具有前瞻性的政策。
本章关于中国制定和实行竞争法及其相关政策的重要性和针对性全部基于经合组织内部成员之间及其与转轨和发展中国家的经验和专业性意见。这些看法和建议是铺垫性的，然而它们是在与中国4年合作研究竞争法和竞争政策的基础上提出的。我们的建议如下：
中国中央政府颁布了贸易投资自由化的方案并且取消了一些反竞争政策，为了防范一些地方政府与企业设置新的障碍，中国应该：
——在国家经贸委和工商管理总局已确定的原则下，制定和贯彻一部《竞争法》，禁止滥用权利、反竞争、反合并重组和行政垄断等行为。
——制定《竞争法》后，将主要精力、重点和资源放在实行现有的与竞争法相关的法律法规上。
——竞争法和其他有关法律法规的实施要严厉打击地方保护主义，撤消国内产品、服务和资本流动的限制。
为了消除一些法律上的障碍，实现贸易和投资自由化所带来的效益，中国还应该：
——继续经济体制改革，减少现存的制约因素。
——在全国实行统一的竞争政策需要各级政府找出现有法律法规中不利于贸易投资一体化的条款，该撤消的撤消，该废除的废除，该重新起草和制定的马上进行。
——明确改革中的“老大难”问题，比如政府补贴、出口限制和其他非市场政策。给予企业更大的市场自主权，如企业可兼并经营不当的国企等。
——根据竞争法律法规设计和实施具有天然垄断特征的基础领域改革。
本章以经合组织和其他国家的竞争法及其竞争政策的性质和作用谈起，为不熟悉竞争法和竞争政策的决策者介绍相关概念。在对中国竞争法和竞争政策的现状进行简要介绍后，本章还讨论了中国市场的现状，在此基础上又探讨了中国两个主要竞争法律法规，说明了中国需要避免地方政府和企业对贸易和投资自由化制造新的障碍，重点解决国内和政策法规上对贸易投资自由化的约束以实现其利益最大化。
经济合作组织国家和其他国家的竞争法律法规
竞争法及其相关法律法规的主要目标通常被形容为“提高经济效率”。在这个层面上，“经济效率”并不仅仅指提高企业资源利用效率，即经济学家所说的“生产效率”。它还包括社会整体资源的使用效率和开发新的生产方式及产品以挖掘新的资源配置效率。用非技术语言说，竞争法及其法律法规的主要目标是社会财富的最大化。
竞争法禁止企业以及某些情况下政府的反竞争行为，反竞争行为是那些可能会导致出口限制和价格垄断的行为。这种行为使得一些采购者不能购买部分被限制的产品和服务，而对另一部分人讲，势必造成不必要的高价收购条件。事实证明，这些高价和浪费是巨大的。
尽管反竞争法的行为对全球经济造成了不可估量的危害，但政府关于反竞争法的条款，包括关税壁垒和一些类似的对本国公司竞争行为的限制，所产生的危害更加巨大。在实现贸易和投资自由化的进程中，竞争法是“经合组织”国家在过25年中所使用的工具。这一工具使得这些国家在鼓励竞争行为的同时不牺牲其他的政策。
近些年，中国与“经合组织”之间就竞争法及其相关政策进行了卓有成效的合作。与中国经贸委和国家工商管理总局的合作目的是起草中国的竞争法。此外，合作伙伴还有中国外经贸部和发展研究中心。最近，与国家发展改革委员会的合作也在日益紧密。
本章还就中国和“经合组织”之间就竞争法律法规的对话进行了论述。显然，这种对话是建立在双方理解和认识上，这对双方极其重要。
竞争法的作用和角色
为了避免企业因为垄断和联盟所造成的浪费、紧缺、效率低下和垄断高价，“经合组织”成员以及其他约50个国家实施了竞争法。这些法律法规旨在取缔1)反竞争协议，包括竞争者之间横向和纵向的协议，2)一些主要企业滥用其垄断地位，3)可能导致1)和2)的并购重组。竞争法均适用于国企和私企。
竞争法通常不会限制具体的产品，它的目标是那些“明显制约竞争”和“造成或维持垄断地位”的产品。因此，一种行为的合法性主要取决于它对市场现实和潜在的影响。不同的国家对其市场或市场垄断力量使用不同的技术手段和衡量标准。但是这些不同在本章中没有具体阐述。
有两个优点需要强调。首先，竞争法并不是要消除垄断力量及其产生的高效率。事实上，竞争法只是诉诸于那些“非法的”的力量。其次，垄断是通过限制出口和在竞争的层面上提高价格来实现高利润的。这并不是适用于所有规模的企业，而只有在企业的某一种产品或一类产品(相关产品市场)形成了一定地域的规模(地域市场)后才适用。
关于垄断在产品市场和地域市场的优势不能被夸大。
25年前在竞争法的重要性及其目标上还没达到共识。战后，贸易和投资的障碍逐渐减少。
尽管竞争法的准则在不同的经济环境下并不需要改变，但是这些“不同”能够而且应该在竞争法实施的过程中产生更多的不同。
竞争政策的作用和地位
经济学家和制定竞争法的政府官员们一直利用竞争政策分析削减关税所造成的影响。此外，由于竞争法的对象是垄断，所以当政府处理垄断问题时，他们也会用上竞争政策。
战后，“经合组织”国家就贸易和投资自由化、竞争法实施和争取社会公众关注等问题渐渐取得了一致意见，这些意见是针对经济状况不好而且政府规定企业能够参加某些特殊的活动前提下提出的。
立法和法律法规对竞争的影响取决于很多因素：买方期望买到物美价廉的产品，卖方期望有机会满足这种需求，而政府也已经对预算上的拮据而烦透脑筋。而在操作上，实施竞争法的官员则在应用和推广竞争法方面起到了领导作用。
在过去的25年许多经济法的实施者已经成为政府里的“竞争提倡者”。竞争政策指的是在不影响政府实现社会目标的前提下，允许为有效的市场实现利益最大化而采取的法律法规手段。
竞争政策的主要作用是：1)“规范”、“有效”和“实行竞争政策”，2)在经济领域全面实施法律规范以刺激竞争，3)减少投资和贸易中不必要的束缚和制约。
“经合组织”国家就法律法规对市场的规范作用存在很多质疑。他们相信这只是强加在“竞争”头上的一个名词概念而已。这在世界许多其他国家，包括中国都很普遍。所以要公布于世的是，竞争政策是帮助政府实现社会目标的一个有效工具。
中国竞争法及其相关法律法规
过去20年间中国经济改革和中国政府曾经做出诸多承诺，证明了中国和“经合组织”其他成员国一样，把具有竞争力的市场看成寻求中国社会主义市场经济所必备的工具。中国将如何更好地发挥它的作用以及中国就市场竞争的决策等等我们都无从得知，但是，市场本身的前进和发展将无疑会影响政府的决策。
尽管中国有许多独特的东西并且存在很多的不确定性，在中国与“经合组织”会谈的基础上，创立竞争法在中国经济体制改革中将起到举足轻重的作用。
本章的其他篇章重点阐述与竞争法及其相关法律法规有关的四个问题。如下：
中国现有的与竞争有关的法律法规难以禁止某些违法的行为。
中国地方政府及其官员认为制造了各种约束和束缚。尽管行政垄断和地方保护主义得以遏止，但是他们的力量仍然不可小视，仍然是一种威胁。
在市场准入和有效竞争方面仍然还会存在不恰当的制约，这会影响中国实现贸易和投资自由化预期目标。
中国基础领域建立有效的法率法规面临挑战。
中国市场的现状
价格自由和价格控制
中国商品的价格须依从《价格法》的规定。《价格法》于1998年5月日正式颁布。这部法规建立了两种价格控制，政府定价和政府指导定价。
除了由政府定价或指导定价的产品或服务，《价格法》规定，商品价格要由市场决定。
十分明确和肯定的是，产品都应由价格决定和控制。1999年受价格控制的产品有石油和天然气、进口谷米、棉花、盐、电、水、稀有金属、天然金属等。
据测，中国现在由市场定价的产品已达到90%以上。政府不再硬性定价并不是说产品价格就实实在在地由市场决定，因为垄断和产业联盟还真真切切地存在。尽管对于市场定价的评估过于夸张，但是无疑市场价格自由化在将来是必然的。而中国改革的成功之处就在于允许企业打价格战以促进竞争。
市场准入和出口等条件
中国实行贸易和投资自由化以及其他改革措施消除了很多制约性因素。有迹象表明这一趋势还将继续、扩大和深入。1999年国际经济学院对在中国本土外企里工作的外国人做了调查。内容包括1)创建公司，2)人力资源管理，3)运作一个高效高产出的公司4)市场化、分配机制和产品服务。有一些制约不但在外企存在，在中国本国企业中也存在。调查表明，在中国，制定竞争法和相关法律法规已经成为头等大事。
“经合组织”报告中的很多章节都谈到了市场准入、出口等壁垒。下面就分别说明。
外国投资企业所面临的制约
中国已经对其国内市场采取了很多改革性的措施。中国入世后面临机遇和挑战。如果中国能够重新审视其相关的法律法规是否适应新的形势，那么中国也许会成为最大的受益者。这不是说中国实施贸易和投资自由化政策就意味着能够消除所有对外国投资公司和中外合资公司的制约。有理由相信入世后的中国政府能和世贸组织一起解决外国投资公司现在所面临的诸多不便，当然这也需要中国本国合作伙伴的支持与合作。
企业间歧视
中国对不同类型的企业实施不同的政策。消除对企业的制约取决于企业规模和企业归属，这点十分重要。此外，一部新的《破产法》已在酝酿中并适用于任何类型的企业。中国应该减少许多没有意义的制约，使不同企业扩大实力、增强能力，更好地参与竞争。
财政分配
中国银行财政最重要，传统上都是由国家控制，银行无需考虑市场因素。这意味着在过去的25年中大多数国有企业都不是诱发竞争产生的始作佣者。值得一提的是中国有四大商业银行，都属国有。因此他们不需要和其他银行竞争。无论如何改革，银行的发展都由中央和地方政府控制。
基础领域/分配领域的问题
在改革进行之前，中国通过垄断控制分配领域。中国传统的对商人的敬意给后人留下了一份“遗产“，即与运输产品到市场相比，在工厂里生产的价值要低很多。大量的资金被用于修路和改善路况，但是中国公路系统的主要问题更多的要归咎于军事问题而不是商业考虑。
私下协议
由于缺少竞争法的制约和规范，企业间私下的协议会使中央政府现在和将来的政策变成一“纸上谈兵”。完全可以想象，这种私下的协议无益于中国一直追求的一个良性竞争环境。
出口障碍
出口障碍已经成为中国出口持续能力的一个大问题。很明显地，银行和地方政府都不愿意企业倒闭，宁愿在银行的帐簿上留下一笔笔坏帐，让地方政府为他们看到漏补，接这个“烫手山芋”。此外，地方政府不愿意那些效率低下的企业倒闭或重组或被兼并，因为这样他们就不能实现地方经济的整体性，当然也可能有其他原因。为了出口，政府会避免地方性制约，而企业也愿意进入一个崭新的、有活力的能让他们赚到钱的市场。所以，对企业自身能力和企业生产活动的制约越多，所产生的浪费也就越多。
行政障碍
中国已经有许多其他的发证机关。然而，有些现象值得思考，如给企业上执照的手续十分繁复。人劳厅在办理手续时没有签定劳务合同。此外，外国企业在华是否而且怎样能够保证自主管理权等等。对于在这些行业和领域中所存在的种种束缚和不便，已经在WTO协商中成为一个焦点和重点。
中国还有一个显著的问题需要解决，那就是“行政垄断”。这个词语通常被用来形容地方政府(也包括省级政府)及其官员的两种滥用行为。一种是利用权利压迫企业只从他们下属的公司购货。另一种是地方保护主义。这个问题十分严重表现在区别对待上。行政垄断已经被“不正当竞争法”禁止，然而在明文上还有许多空白和漏洞，这需要利用以后的中国竞争法上补充和完善。
地方保护主义
许多年来地方保护主义已经成为中国一个突出的问题。19世纪80年代，电视大批量生产，与此同时，靠国家配给的企业江河日下，失去了垄断地位。由此导致的结果是越来越多的竞争。厂家寻找买家，这对许多生产商来说都是至关重要的。因为他们很多都隶属于由省级以下政府，生产效率低下，产品销售范围也很狭窄。
对中央政府而言，一个十分重要的目标就是认识到区域经济的存在。对省级以下地方政府来说，经济增长对消费者来说是好事也是威胁，对生产者来说则意味着机遇。为了抓住这个机遇，政府催生了新的生产者-他们通常规模很小并且在同一地区。为了防范危险，区域贸易障碍比比皆是，覆盖了从当地关税到指定价格。许多领域都受到了影响，从器械到汽车，从化学纤维到煤炭。
发展研究中心主任卢治强指出，地方保护主义危害重组和投资，跨省产品和服务流通。问题是政府已经有所举措，防止危害当地生产者的行为发生，禁止危害个体生产商利益的联合，利用政府力量分配配额和有效管理市场。此外，政府还关闭了一批没有生产能力、因为腐败而倒闭或者在兼并和重组中被淘汰的企业。
为了说明“区域性障碍”，有一个经常使用的例子就是1999年上海出台了一项政策，即上海居民无论购买当地上海与德国合资的车还是“外来车”，给车上牌照的时候都需缴纳较高的费用。上海的一个邻省在居民购车时则实行了歧视性政策。由此产生的“汽车大战”引起了社会的关注。显然，这些行为严重违背了“不正当竞争法”和其他相关条例，但却没有任何法律可以制裁。
在中国与经合组织就中国起草竞争法的会谈中，中国专家一致认为地方保护主义严重损害了中国经济增长。中国中央政府已经采取有效步骤在中国部分地区实施《不正当竞争法》，也许这个问题在某些地区已经彻底得到了解决。然而，为了减少保护主义所带来经济浪费和效率低下，这个问题仍需得到足够的重视。上海代表们提议通过实施竞争法来解决当前所存在的问题，由此加强中国在与保护主义斗争中的实力。市场信息存在的问题
市场信息存在的问题需要区别对待，因为这些问题有不同的原因和表现。诸如市场价格、需求及生产趋势的变化等都是市场信息的重要部分并为买卖双方提供重要的市场指导。同样，缺少市场准入信息可能会阻碍企业对变化的市场做出准确的反应。总的来说，尽管国内的众多企业对市场效率感到满意，但仍有企业对竞争的市场是否能带来必要的信息这一点感到不满。在详细论述具有中国特色的案例前，作者有必要强调以下几点。
任何市场参与者都需要信息。在竞争激烈的市场环境中，买卖双方逐渐形成互动的关系，生产商的创新引导着消费者需求，同时消费者需求的变化也影响生产商。因此，买方要了解产品的价格，质量，产地及其他同类的选择。卖方要了解买方的需求，如何降低成本以及替代产品的市场情亏。市场本身会为参与者提供大量的信息。如果某一种产品价格上升，消费者将转向替代产品，从而为这些生产商带来商机。如果消费者口味变化了，生产者要根据变化及时调整生产方向。
正如在其他经济转轨的发展中国家一样，中国的另一问题是市场参与者缺少获取与利用市场信息的经验。一个相关的问题是，在经济转轨时期，众多企业缺少对与核心市场信息进行长期战略投资的敏感。
中国的某些法律政策妨碍市场的信息输出机制。比如说，在健全的市场环境中，对新兴企业的银行贷款和其他投资能够反映出市场的供给状况。但政府干预银行对企业进行贷款扭曲市场信息。同样，政府对企业的补贴措施也会掩盖价格和效益信息。
中国政府对外商投资企业进入流通领域的限制也会成为阻碍市场信息有效发布的障碍。尽管这些限制正逐步取消，但是对流通领域竞争法的改革仍需广泛关注。生产商可自行流通产品或与其他企业合作，但无论哪种方式，商品流通都不是简单地把产品交给消费者的过程，而是联系市场动态，流通选择和流通方式的纽带。
中国的现行政策不仅干预市场产生有效的信息，而且使可靠信息的获得过程变的复杂，因为政府提供的市场信息受到各种限制。因此鼓励非政府机构对市场进行客观报道。政府要加大力度规范市场法律法规建设。中国的法规不会像以前那样束缚市场研究，但仍会在一定程度上阻碍其发展。
中国现行的法规缺少准确性和透明度
市场信息的匮乏源于法律制度的不透明性。以往中国的法律体制允许政府对公众谨慎地保留政策信息，因此政府行为有很大的自由度，但目前的制度已经透明了许多，可以说政府已经迈出了一大步。截止1997年，相关的法律体系已经在城市地区建立起来。但是，即使在城市在哪里和如何获得建筑许可仍然是一个问题，况且政府对现行的法规还会有各种不同的解释。获得书面的解释在许多情况下也几乎是不可能的。
中国法律政策的模糊性在一定程度上反映出中央和地方政府法规的关系。中国的政体不是联邦制，中央政府有立法权，也将某些领域的立法权授予地方政府。授权范围的扩大，有时会引发相互抵触的法规。而且，中央政府有时包容不明确的地方立法权，这一做法在某种程度上加剧了地方保护主义并带来了地方利益，后文详细论述。2000年3月15日，全国人民代表大会通过了“关于立法权的法案”，提出了解决法律冲突的措施，但并未解决其它涉及地方立法权的事宜。
改革过后，中国经贸领域仍存在不透明的情况，比如哄抬交易成本，违背贸易规则以及纵容经济腐败等。有背景的企业可优先获得公共信息，这已经成为超越竞争者的不争事实。而且，官员的职权可影响生产配额，市场分配以及税率变动等。
经济腐败现象加剧。这些腐败现象在世界其他国家和中国的法律体系内都是违法的，但在中国社会中却大行其道。国际经济研究所的研究也证实有许多手段来掩盖贿赂的事实。例如，为了能让某医院采购某医疗器械生产商的设备，企业主管要贿赂省卫生厅长从而获得便利。又如，为获得较低的进口税，企业可以贿赂海关当局的领导层，由他们提交降低该企业进口税的报告。
法律权益的保障——中国的司法体制
下文提到中国已经通过了一系列非常重要的法律框架来保护私有财产及合同的法律效力。中国已经在诉讼体制方面进行了卓有成效的改革，但在个人和企业保护自身权利方面仍有一定的局限性。
中国的司法体系中没有真正的民事法体系，法庭以传统的方式处理刑事案件，民事案件则通过调解解决。不过，法庭受制于地方利益和地方政府，实际拥有的权利很少，由此加剧了地方保护主义。由于民间的压力，有一些关于政府干预司法公正的报道。
中国的司法体制并非独立而是受全国人民代表大会的监督。这一监督机制可以确保法庭有效运转。近来，沈阳市人民代表大会通过一项法案，拒绝接收由本市仲裁法庭提交的报告。其它的改革措施，如最高人民法院通过使法官在经济方面脱离地方政府，解决地方保护主义的问题。尽管改革有一定的成效，但法庭有时仍被认为办案不够客观。国际经济研究所的报告显示，中国对法官和律师的培训明显不足。
中国政府为顺应外国投资者的要求提出了双重跟踪体系，从而使外资企业获得更便捷的跟踪服务。这一体系使外企和中国经济同时受益，然而外企数量的增多也给其操作性带来了一定难度。但不可否认，双重跟踪体系有利于国内生产商享有平等的权利，促进市场经济的发展。
防止新体制樊篱的产生
为防止新体制樊篱的产生，中国政府放弃了效果不明显的新政策，从而阻止了实施过程中可能对中央政权造成的颠覆。世界贸易组织的专家正在设计一种能达成广泛共识的竞争法协约，目前还是空白，但是协约不应忽略经济合作和发展组织成员国的共同利益。
当地政府和官员可能会抵制新的体制。尽管发达国家竞争法的历史由来已久，但支配商业活动的主要是文件而非竞争法。然而，罗马条约和俄国的经验足以证明竞争法仍然是打破限制竞争的樊篱、统一市场的重要工具。
无防御力的中国经济和企业的排斥行为
政府对企业的排斥行为包括两个方面，其一，中国经济容易受垄断和其他反竞争行为的影响，其二，中国现行的法律漠视这种行为。以下的分析显示中国的经济比政策的制订者更容易受到影响。
中国经济的脆弱性
如果中国国内市场机制比较健全，那么反竞争的企业将会产生较少的排斥行为。在完全竞争的市场环境里，单个企业没有能力组织反竞争的同业联盟。
中国目前有一个广泛观点，没有垄断或寡头垄断的市场就是完全竞争的。这种观点是不正确的。因为它建立在两个前提的基础上：市场集中程度低并且竞争激烈。
中国市场的集中度
毛泽东时期自给自足的经济理论认为，中国经济并非像前苏联那样以庞大的垄断企业作为特征。正如1994年世界银行在一份备忘录中指出的那样，中国企业的平均规模并不大，许多企业在最低经济规模线下生产，重复生产现象严重。然而，与发达国家的工业结构相比中国市场的集中程度相对较低。前五位机械生产商在日本占国民生产总值的42%，在美国占69%，中国占20%。
中国市场结构的特点是：市场集中度较低，众多企业在最低经济规模线下进行生产，市场结构对中国政策有深远影响。世界银行指出，由于垄断已不具普遍性，经济的集中度并非目前的主要问题，因此竞争法实施的重点是市场行为而不是市场结构；世行还指出，不正当竞争法涉及一系列相关的市场行为，但覆盖的范围还应该加强。因此，世行指出目前缺少以公开竞价机制限制卡特尔的规则，并强调市场力量的重要性。
由于世行的报告中指出解决卡特尔的重要性和市场的作用，中国和其他地区有人对中国市场没有明显垄断问题的报告和数据产生了误解。世行报告没有作出相关结论，而是强调了中国和其他转轨国家经济结构的不同以及对竞争法实施造成的影响。与其他转轨经济的国家相比，中国的垄断问题并非完全不存在，认识到这一点具有警示意义。
一个中心三个基本点。首先，即使统计数据是可靠的，市场集中度并不是有效竞争的条件，除非它能反映出市场环境中买卖双方真正的选择。这一点可用两个简单的例子加以说明。
其次，尽管市场集中度的数据并不能完全反映出相关市场的情况，但仍有一定的参考价值。
再次，中国的市场运行反映出经济结构问题。中国的国企经过了过多纵向的整合，从而导致企业效率低下以及贸易障碍。
中国垄断产生的原因还有政府的保护。对于政策的制订者来说，有必要区分哪些垄断是由于政府行为引起的。然而，即使多数垄断不是政府保护主义引起的，也不能说明政府没有干预垄断的能力。
中国市场存在广泛的竞争并不能证明市场的竞争力。价格战和其它形式激烈的市场竞争反映出中国经济的非竞争特征，如过度投资，地方保护主义，贸易壁垒等，这些都说明垄断的存在。
中国市场的现状反映出经济结构存在大量的问题。工业国家中采取的卡特尔的经济模式导致了经济过量的问题。在某些领域的价格战导致了过度竞争。
中国法律及企业的反竞争行为
尽管中国没有成熟的竞争法，但其中两个法律包括反竞争行为的重要条款。
不平等贸易条款
国务院提出了提出了一系列规章，其中非常重要的一条是不平等贸易条款，它于1993年12月1日生效。不平等贸易条款可能对竞争者和竞争本身都非常有害，但在一个转轨的发展中国家，由于市场化发展程度不高，这个条款对于建立竞争的市场非常有效。
不平等竞争法包括四个方面：掠夺性定价法，强迫搭卖，垄断，串通投标。国家工商管理总局积极贯彻这一法律条款，措施非常得力。有必要指出，不正当竞争法无法消灭垄断。
价格法
价格法包括一系列反对企业保护价的条款，如固定价格，价格限制等其他不平等的定价做法。
其他相关的法律
中国还有其他它一些相关的法律，包括竞争法，产品质量法，消费者权益保护法。然而却没有反企业抵制行为的相关法律。
中国的竞争法
在实施竞争法前先执行不正当竞争法这种做法非常正常。反竞争的行为如卡特尔早在1988年就被媒体暴光，到1993年中国政府官员提交了制订竞争法的提案，当这一努力失败后，政府认为制订一个独立的竞争法正当其时。
前文所述，经济合作与发展组织参与了中国政府制订竞争法的三次重要会议，并且提交了非正式的建议。这种合作加速了中国制订竞争法的进程。经济合作与发展组织将继续与中国政府加强在这一领域的合作。
正如人大常委委员王家福(音译)在中国/OECD联合举办的竞争法研讨会上指出，为了确保中国的竞争法“不只是市场经济的一个点缀”，该法需要一个有效的执行机构。要做到这一点，我们需要对许多迄今为止尚未引起广泛注意的事项进行详细分析。特别是竞争法的颁布将与中国现行的一些与竞争相关的法规互相交叉，而这些法规又是由不同的机构来执行的。根据OECD的经验，由一个单一的机构来执行关键性的竞争条款将大有裨益。对转轨国家的竞争法规和政策所做的综合研究发现，独立、透明和适当的决策等制度性因素对有效执法和促进竞争非常关键。
与竞争相关的法律与行业规定的关系
竞争法通常适用于整个经济几乎所有部门，与竞争相关的法律也是如此，例如《不正当竞争法》。当国家为某个部门如基础领域设立特殊的监管体系时，这些监管体系如何与竞争法相互作用这些问题就会随之出现。在中国，有关《不正当竞争法》和《电信法》的问题已经出现，中国出台竞争法之时，这个问题将变得更为严重。
这里涉及到两个相关的推断。首先，一个行业或一个公司的价格和产出管制并不意味着它可以采取不公平或反竞争的行为。监管机构规定了公司的价格和产出，则它们的价格和产出不应受竞争法的限制，但这并不表明这些公司或这些公司的任何行为不受行业监管部门的管制。事实上，在中东欧和前苏联这些转轨国家，大部分有关竞争法的案例都是自然垄断部门滥用其垄断地位的案例。
其次，即使行业监管部门有权力防止其监管公司采取不公平或反竞争的行为，这些公司也需要遵守竞争法。不同的OECD国家对于处理这种情形有不同的方式，但一个广泛的共识是行业监管者不应拥有独有的竞争执行权力，因为它们缺乏对于竞争的专业知识，很容易陷入“管制俘获”。机构之间的合作能减少政策性冲突；通过采取一些政府性措施，行业监管者可能也有能力独立进行管制，但没有到公司或行业的立法将真正出现问题。在中国，《电信法》将管制的公司排除在《不正当竞争法》之外，因此，国家工商行政管理总局无法阻止一些违规行为，如要求消费者从指定厂家购买硬件设施，并要求他们付“修理费”而不提供任何修理服务。
中国经济在地方政府排他性行为下的脆弱性
地方政府及其官员的排他性行为在中国通常指的是行政性垄断(参见〈不正当竞争法〉第7条)。该条规定，地方(包括省)政府及其属下机构禁止：
——滥用行政权力迫使他人购买其指定运营商的产品，以达到限制其他运营商合法经营行为的目的；
——滥用其行政权利限制外地产品进入本地市场，或者本地产品进入外地市场。
该法既适用于地方政府本身的行为，如对其它省份或地区的企业采取歧视性法令；也适用于官员的一些特别行为，如直接施惠于一家当地企业或为该企业的外地竞争者制造障碍。行政性垄断并不都是排他性的。例如，国家工商管理总局已经接到无数投诉，如保险公司与政府官员暗中达成协议，这样车主甚至幼儿园孩子都必须购买人寿保险；或者人们购买保险时必须从某个保险公司处购买。因此在理论上，地方保护主义就成了行政性垄断的代名词。
正如以上所讨论的，这些地方保护主义已成为中国的一个大问题。地方政府在保护性措施方面通常限制进入，采取歧视性政策(税收、标准、检疫等)，甚至进行人身胁迫等。如果政府本身并没有这些行为，其官员可能在没有授权的情况下采取这些行为来保护地方利益，或获得非法收入。这些行为的害处已经在《不正当竞争法》的禁止行为中得到了描述。
第7条首先意在处理一些行为，如拒绝允许一种货物(如茶叶)被运输出省，除非由指定销售商(通常为政府所有)来进行销售。这种行政性垄断的另一个例子是，不给企业签发营业许可证，除非这些企业在某一指定公司那里购买所有的办公设施。国家工商行政管理总局通过运用这一条款取得了一些显著的成绩，但在理论上以及中国/OECD合作经验表明，法律处罚/制裁缺失无法使这些措施真正有效。国家工商行政管理总局的地方执行者是政府滥用权力的雇员，对其违规行为没有任何处罚措施。如果国家工商行政管理总局发现一例违规情况，其仅有的权力就是通知违规机构的上级领导。在这种情况之下，企业很少愿意去进行投诉，执法者也没有动力去处理它接到的投诉案件。
在竞争法实施时间长的发达市场经济国家，诸如此类的行为通常并不是由竞争法来管制的。但是，鉴于其在建立单一市场中消除壁垒的用处，《罗马条约》将竞争法列入欧洲委员会实施的唯一成文法。此外，OECD和其它过去10年来实施竞争法的国家已经陆续为政府和政府官员制订了相关条款。俄罗斯联邦，这个在总体规模、发展和地方保护主义上都与中国极是相似的国家已经很好地运用了竞争法来打击官僚保护政策和腐败行为。
继续改革
除了要打击妨碍中国开放的行为之外，中国市场的进一步开放非常重要。这将对3种行为提出要求：取消明显缺乏公正性的准入壁垒、在全国采纳并实施竞争性政策、运用竞争政策原则对自然垄断部门进行管制。
取消明显缺乏公正性的准入壁垒
这项重要的任务很难描述也很难完成。在对中国市场现状进行讨论时，本章描述了一些明显的准入、准出壁垒。目前还不清楚在现实生活中有多少这样的壁垒，它们造成的危害有多大。
在全国实施竞争性政策
中国应该将竞争性政策运用到市场重组问题的分析之中。例如，有报道指出，中国最近将所有的铝生产企业合并为一个企业，该企业能生产中国使用的70%的铝，其余30%将从国外进口。报道说，政府希望这个新企业能够限制铝的产量，有助于防止出现许多无效的小型铝生产企业。这暗示着政府希望该企业在铝市场上具有垄断地位。在考虑这种情况下的重组问题时可使用竞争性政策进行分析。
运用竞争政策原则对自然垄断部门进行管制
基础设施为人们提供基础服务，也是对国民经济所有部门的关键性投入。因此，保证基础设施的有效性对人们的生活质量和促进经济增长都非常重要。有效的基础设施同时对吸引国内外投资也很重要，使中国作为出口国从贸易开放中受益。
中国已经吸取了OECD成员国中许多有关基础领域改革的经验，并确定了对中国有用的OECD和发展中国家的改革教训。中国确实能从基础领域的改革中获益匪浅，而今这种改革正在进行。
第一套改革步骤
有效基础设施商业环境的建立是范围更广、程度更深的改革的一部分。如果法律框架不健全，以下所列出的基础领域改革步骤将无法实现。一些对于基础领域特别重要的准备性步骤将在以下做简要描述，更为完备的描述将放在监管改革和企业界等章节。
界定企业和国家的界限，以及企业作为经营者和国家作为监管者的界限。
成立国家监管机构，使它们有权力和资源去管制基础领域企业，确保监管的有效性，达到监管目标。
运用公司治理体系确保对基础领域企业的有效控制，激发其积极性。
政企分开对改革至关重要。在国有企业众多的国家，政府存在许多潜在的利益冲突，政企分开有助于解决这些冲突。
第二套改革步骤
第二套改革步骤是运用竞争性政策原则来阐明行业结构及行业应用规则，以使它们有效并符合普遍服务目标。这些改革必须要考虑每个行业的经济特征。这里谈到的基础领域的3个主要特征是，提供普遍服务通常要在政治上进行决定、具有自然垄断的因素、许多成本都是“沉没”的或不可收回的。
普遍服务
基础领域的结构和规则通常是既要获得有效性，又要提供普遍服务。普遍服务意指必须提供一个可持续的补贴体系，对于什么样的补贴要有明确的界定。在不同的行业、不同的地点和不同的时间，普遍服务具有不同的含义，因为它本身界定为在经济范围内达到社会目标。普遍服务可能意味着保证基础设施穿过附近的每个村庄，或者每个公民都能以“能够承受的价格”享受有限服务，或者公共服务的价格在每个地方都是一样的。在许多国家，经济限制的意思是获得补贴性服务(如电力)的渠道仅限于低收入消费者，或者每个消费者只能获得数量有限的补贴性服务。像铁路运输这样的低边际成本普遍服务表明每个消费者都能以某种价格随时获得这种服务。
自然垄断和沉没成本的含义
基础领域的许多行业都具有自然垄断的因素，许多成本都是“沉没”或不可回收的。如果单个企业能比2个或更多的企业以更低的价格服务于市场，则这个市场称为“自然垄断”。关于自然垄断的例子有电力输送、天然气输送以及铁路基础设施。
除自然垄断这一特征之外，许多基础领域行业的成本都是“沉没”或不可回收的。也就是说，成本费用一旦产生，就无法再用于另一个不同的市场。沉没的特征是由于3个因素：1)该资产的地理位置；2)生产需要大量资本；3)该资产具有长期的生命力。
投资是在一开始就进行，但收入却需要在多年后才能显现。潜在的投资者在选择投资项目时要确信他们在投资多年后能获得收入。对于行业监管来说，自愿的私人投资对具有信誉和预见性的监管提出了要求。建立这种信誉度监管者的基本任务。对监管风险的外部保证将有助于消除这一壁垒。
然而，尽管中国在很多“方面”都实现了前所未有的开放并因此尝到了“甜头”，但是这些“方面”中仍然存在和潜伏着许多对竞争不利的制约因素。因此，中国政府还需要采取进一步措施，以保障竞争的深入性、广泛性和持续性。为达到这个目标需要以下两种行为。
首先，中国必须防范一些地方政府和企业反对贸易投资自由化。他们正不遗余力地制造障碍。中国和其他国家的经验都十分清楚地说明，即使国内外贸易投资自由化的阻碍消失，仍会出现反对派试图维持原有的状况。世贸的一个工作组正考虑各国在具体操作竞争法的不同环境和条件。当然，这些差异都不能使经合组织国家否认，竞争法及其相关法律法规对实现贸易投资自由化和其他改革都起到了至关重要的作用。当前许多贸易和投资自由化的障碍使得中国在这一进程中实现预期的目标和利益是风险丛生，更值得一提的是，中国在抵御这种风险的力量是薄弱的。
——一些企业试图使自己排除于竞争之外。他们滥用各种措施，或限制配额或参与制造障碍等。与发达国家相比，中国现有与竞争相关的法律法规存在较大的差距。这些企业不能意识到他们行为的危害性而他们的追随者也愈变愈多。
——地方政府的反竞争行为和部分政府官员的观念滞后使得地方垄断久治不愈，成为顽疾。他们人为制造障碍，阻挠地区性竞争。一些针对《不正当竞争法》的法律措施并没有起到纠正、约束、规范和辅助作用。一部真正的竞争法应该更有实效性和操作性，特别是在抵制地方保护主义方面。当竞争政策与竞争法并不一致的时候，政府更应强调竞争法抵制地区保护主义的作用和影响。
中国加快改革步伐，以实现贸易投资自由化的利益最大化。除了制定和实行一部全面、综合、科学的竞争法以外，中国还应强调以下方面：1)撤消和废除对竞争法实施的不利障碍，消除对重组后具有竞争力的企业的不利因素，2)改革那些有着天然垄断特征的基础领域。
反垄断法，主要针对企业反竞争行为，也可针对反行政垄断行为，包括地方保护主义和其他未经中央政府授权的地方政府行为。据报道，中国现行竞争法实施被拖延，原因在于，政府担心竞争法会引起全国性无序竞争的局面。显然，这种担心是杞人忧天。竞争政策的分析虽然对经合组织国家竞争法的具体操作和实践的恰当性提出了质疑，但是竞争法不会交叉引起全国性无序竞争。
竞争政策集中了法律法规中所存在的不利于竞争行为的障碍和约束条款，为限制垄断行为制定具有前瞻性的政策。
本章关于中国制定和实行竞争法及其相关政策的重要性和针对性全部基于经合组织内部成员之间及其与转轨和发展中国家的经验和专业性意见。这些看法和建议是铺垫性的，然而它们是在与中国4年合作研究竞争法和竞争政策的基础上提出的。我们的建议如下：
中国中央政府颁布了贸易投资自由化的方案并且取消了一些反竞争政策，为了防范一些地方政府与企业设置新的障碍，中国应该：
——在国家经贸委和工商管理总局已确定的原则下，制定和贯彻一部《竞争法》，禁止滥用权利、反竞争、反合并重组和行政垄断等行为。
——制定《竞争法》后，将主要精力、重点和资源放在实行现有的与竞争法相关的法律法规上。
——竞争法和其他有关法律法规的实施要严厉打击地方保护主义，撤消国内产品、服务和资本流动的限制。
为了消除一些法律上的障碍，实现贸易和投资自由化所带来的效益，中国还应该：
——继续经济体制改革，减少现存的制约因素。
——在全国实行统一的竞争政策需要各级政府找出现有法律法规中不利于贸易投资一体化的条款，该撤消的撤消，该废除的废除，该重新起草和制定的马上进行。
——明确改革中的“老大难”问题，比如政府补贴、出口限制和其他非市场政策。给予企业更大的市场自主权，如企业可兼并经营不当的国企等。
——根据竞争法律法规设计和实施具有天然垄断特征的基础领域改革。
本章以经合组织和其他国家的竞争法及其竞争政策的性质和作用谈起，为不熟悉竞争法和竞争政策的决策者介绍相关概念。在对中国竞争法和竞争政策的现状进行简要介绍后，本章还讨论了中国市场的现状，在此基础上又探讨了中国两个主要竞争法律法规，说明了中国需要避免地方政府和企业对贸易和投资自由化制造新的障碍，重点解决国内和政策法规上对贸易投资自由化的约束以实现其利益最大化。
经济合作组织国家和其他国家的竞争法律法规
竞争法及其相关法律法规的主要目标通常被形容为“提高经济效率”。在这个层面上，“经济效率”并不仅仅指提高企业资源利用效率，即经济学家所说的“生产效率”。它还包括社会整体资源的使用效率和开发新的生产方式及产品以挖掘新的资源配置效率。用非技术语言说，竞争法及其法律法规的主要目标是社会财富的最大化。
竞争法禁止企业以及某些情况下政府的反竞争行为，反竞争行为是那些可能会导致出口限制和价格垄断的行为。这种行为使得一些采购者不能购买部分被限制的产品和服务，而对另一部分人讲，势必造成不必要的高价收购条件。事实证明，这些高价和浪费是巨大的。
尽管反竞争法的行为对全球经济造成了不可估量的危害，但政府关于反竞争法的条款，包括关税壁垒和一些类似的对本国公司竞争行为的限制，所产生的危害更加巨大。在实现贸易和投资自由化的进程中，竞争法是“经合组织”国家在过25年中所使用的工具。这一工具使得这些国家在鼓励竞争行为的同时不牺牲其他的政策。
近些年，中国与“经合组织”之间就竞争法及其相关政策进行了卓有成效的合作。与中国经贸委和国家工商管理总局的合作目的是起草中国的竞争法。此外，合作伙伴还有中国外经贸部和发展研究中心。最近，与国家发展改革委员会的合作也在日益紧密。
本章还就中国和“经合组织”之间就竞争法律法规的对话进行了论述。显然，这种对话是建立在双方理解和认识上，这对双方极其重要。
竞争法的作用和角色
为了避免企业因为垄断和联盟所造成的浪费、紧缺、效率低下和垄断高价，“经合组织”成员以及其他约50个国家实施了竞争法。这些法律法规旨在取缔1)反竞争协议，包括竞争者之间横向和纵向的协议，2)一些主要企业滥用其垄断地位，3)可能导致1)和2)的并购重组。竞争法均适用于国企和私企。
竞争法通常不会限制具体的产品，它的目标是那些“明显制约竞争”和“造成或维持垄断地位”的产品。因此，一种行为的合法性主要取决于它对市场现实和潜在的影响。不同的国家对其市场或市场垄断力量使用不同的技术手段和衡量标准。但是这些不同在本章中没有具体阐述。
有两个优点需要强调。首先，竞争法并不是要消除垄断力量及其产生的高效率。事实上，竞争法只是诉诸于那些“非法的”的力量。其次，垄断是通过限制出口和在竞争的层面上提高价格来实现高利润的。这并不是适用于所有规模的企业，而只有在企业的某一种产品或一类产品(相关产品市场)形成了一定地域的规模(地域市场)后才适用。
关于垄断在产品市场和地域市场的优势不能被夸大。
25年前在竞争法的重要性及其目标上还没达到共识。战后，贸易和投资的障碍逐渐减少。
尽管竞争法的准则在不同的经济环境下并不需要改变，但是这些“不同”能够而且应该在竞争法实施的过程中产生更多的不同。
竞争政策的作用和地位
经济学家和制定竞争法的政府官员们一直利用竞争政策分析削减关税所造成的影响。此外，由于竞争法的对象是垄断，所以当政府处理垄断问题时，他们也会用上竞争政策。
战后，“经合组织”国家就贸易和投资自由化、竞争法实施和争取社会公众关注等问题渐渐取得了一致意见，这些意见是针对经济状况不好而且政府规定企业能够参加某些特殊的活动前提下提出的。
立法和法律法规对竞争的影响取决于很多因素：买方期望买到物美价廉的产品，卖方期望有机会满足这种需求，而政府也已经对预算上的拮据而烦透脑筋。而在操作上，实施竞争法的官员则在应用和推广竞争法方面起到了领导作用。
在过去的25年许多经济法的实施者已经成为政府里的“竞争提倡者”。竞争政策指的是在不影响政府实现社会目标的前提下，允许为有效的市场实现利益最大化而采取的法律法规手段。
竞争政策的主要作用是：1)“规范”、“有效”和“实行竞争政策”，2)在经济领域全面实施法律规范以刺激竞争，3)减少投资和贸易中不必要的束缚和制约。
“经合组织”国家就法律法规对市场的规范作用存在很多质疑。他们相信这只是强加在“竞争”头上的一个名词概念而已。这在世界许多其他国家，包括中国都很普遍。所以要公布于世的是，竞争政策是帮助政府实现社会目标的一个有效工具。
中国竞争法及其相关法律法规
过去20年间中国经济改革和中国政府曾经做出诸多承诺，证明了中国和“经合组织”其他成员国一样，把具有竞争力的市场看成寻求中国社会主义市场经济所必备的工具。中国将如何更好地发挥它的作用以及中国就市场竞争的决策等等我们都无从得知，但是，市场本身的前进和发展将无疑会影响政府的决策。
尽管中国有许多独特的东西并且存在很多的不确定性，在中国与“经合组织”会谈的基础上，创立竞争法在中国经济体制改革中将起到举足轻重的作用。
本章的其他篇章重点阐述与竞争法及其相关法律法规有关的四个问题。如下：
中国现有的与竞争有关的法律法规难以禁止某些违法的行为。
中国地方政府及其官员认为制造了各种约束和束缚。尽管行政垄断和地方保护主义得以遏止，但是他们的力量仍然不可小视，仍然是一种威胁。
在市场准入和有效竞争方面仍然还会存在不恰当的制约，这会影响中国实现贸易和投资自由化预期目标。
中国基础领域建立有效的法率法规面临挑战。
中国市场的现状
价格自由和价格控制
中国商品的价格须依从《价格法》的规定。《价格法》于1998年5月日正式颁布。这部法规建立了两种价格控制，政府定价和政府指导定价。
除了由政府定价或指导定价的产品或服务，《价格法》规定，商品价格要由市场决定。
十分明确和肯定的是，产品都应由价格决定和控制。1999年受价格控制的产品有石油和天然气、进口谷米、棉花、盐、电、水、稀有金属、天然金属等。
据测，中国现在由市场定价的产品已达到90%以上。政府不再硬性定价并不是说产品价格就实实在在地由市场决定，因为垄断和产业联盟还真真切切地存在。尽管对于市场定价的评估过于夸张，但是无疑市场价格自由化在将来是必然的。而中国改革的成功之处就在于允许企业打价格战以促进竞争。
市场准入和出口等条件
中国实行贸易和投资自由化以及其他改革措施消除了很多制约性因素。有迹象表明这一趋势还将继续、扩大和深入。1999年国际经济学院对在中国本土外企里工作的外国人做了调查。内容包括1)创建公司，2)人力资源管理，3)运作一个高效高产出的公司4)市场化、分配机制和产品服务。有一些制约不但在外企存在，在中国本国企业中也存在。调查表明，在中国，制定竞争法和相关法律法规已经成为头等大事。
“经合组织”报告中的很多章节都谈到了市场准入、出口等壁垒。下面就分别说明。
外国投资企业所面临的制约
中国已经对其国内市场采取了很多改革性的措施。中国入世后面临机遇和挑战。如果中国能够重新审视其相关的法律法规是否适应新的形势，那么中国也许会成为最大的受益者。这不是说中国实施贸易和投资自由化政策就意味着能够消除所有对外国投资公司和中外合资公司的制约。有理由相信入世后的中国政府能和世贸组织一起解决外国投资公司现在所面临的诸多不便，当然这也需要中国本国合作伙伴的支持与合作。
企业间歧视
中国对不同类型的企业实施不同的政策。消除对企业的制约取决于企业规模和企业归属，这点十分重要。此外，一部新的《破产法》已在酝酿中并适用于任何类型的企业。中国应该减少许多没有意义的制约，使不同企业扩大实力、增强能力，更好地参与竞争。
财政分配
中国银行财政最重要，传统上都是由国家控制，银行无需考虑市场因素。这意味着在过去的25年中大多数国有企业都不是诱发竞争产生的始作佣者。值得一提的是中国有四大商业银行，都属国有。因此他们不需要和其他银行竞争。无论如何改革，银行的发展都由中央和地方政府控制。
基础领域/分配领域的问题
在改革进行之前，中国通过垄断控制分配领域。中国传统的对商人的敬意给后人留下了一份“遗产“，即与运输产品到市场相比，在工厂里生产的价值要低很多。大量的资金被用于修路和改善路况，但是中国公路系统的主要问题更多的要归咎于军事问题而不是商业考虑。
私下协议
由于缺少竞争法的制约和规范，企业间私下的协议会使中央政府现在和将来的政策变成一“纸上谈兵”。完全可以想象，这种私下的协议无益于中国一直追求的一个良性竞争环境。
出口障碍
出口障碍已经成为中国出口持续能力的一个大问题。很明显地，银行和地方政府都不愿意企业倒闭，宁愿在银行的帐簿上留下一笔笔坏帐，让地方政府为他们看到漏补，接这个“烫手山芋”。此外，地方政府不愿意那些效率低下的企业倒闭或重组或被兼并，因为这样他们就不能实现地方经济的整体性，当然也可能有其他原因。为了出口，政府会避免地方性制约，而企业也愿意进入一个崭新的、有活力的能让他们赚到钱的市场。所以，对企业自身能力和企业生产活动的制约越多，所产生的浪费也就越多。
行政障碍
中国已经有许多其他的发证机关。然而，有些现象值得思考，如给企业上执照的手续十分繁复。人劳厅在办理手续时没有签定劳务合同。此外，外国企业在华是否而且怎样能够保证自主管理权等等。对于在这些行业和领域中所存在的种种束缚和不便，已经在WTO协商中成为一个焦点和重点。
中国还有一个显著的问题需要解决，那就是“行政垄断”。这个词语通常被用来形容地方政府(也包括省级政府)及其官员的两种滥用行为。一种是利用权利压迫企业只从他们下属的公司购货。另一种是地方保护主义。这个问题十分严重表现在区别对待上。行政垄断已经被“不正当竞争法”禁止，然而在明文上还有许多空白和漏洞，这需要利用以后的中国竞争法上补充和完善。
地方保护主义
许多年来地方保护主义已经成为中国一个突出的问题。19世纪80年代，电视大批量生产，与此同时，靠国家配给的企业江河日下，失去了垄断地位。由此导致的结果是越来越多的竞争。厂家寻找买家，这对许多生产商来说都是至关重要的。因为他们很多都隶属于由省级以下政府，生产效率低下，产品销售范围也很狭窄。
对中央政府而言，一个十分重要的目标就是认识到区域经济的存在。对省级以下地方政府来说，经济增长对消费者来说是好事也是威胁，对生产者来说则意味着机遇。为了抓住这个机遇，政府催生了新的生产者-他们通常规模很小并且在同一地区。为了防范危险，区域贸易障碍比比皆是，覆盖了从当地关税到指定价格。许多领域都受到了影响，从器械到汽车，从化学纤维到煤炭。
发展研究中心主任卢治强指出，地方保护主义危害重组和投资，跨省产品和服务流通。问题是政府已经有所举措，防止危害当地生产者的行为发生，禁止危害个体生产商利益的联合，利用政府力量分配配额和有效管理市场。此外，政府还关闭了一批没有生产能力、因为腐败而倒闭或者在兼并和重组中被淘汰的企业。
为了说明“区域性障碍”，有一个经常使用的例子就是1999年上海出台了一项政策，即上海居民无论购买当地上海与德国合资的车还是“外来车”，给车上牌照的时候都需缴纳较高的费用。上海的一个邻省在居民购车时则实行了歧视性政策。由此产生的“汽车大战”引起了社会的关注。显然，这些行为严重违背了“不正当竞争法”和其他相关条例，但却没有任何法律可以制裁。
在中国与经合组织就中国起草竞争法的会谈中，中国专家一致认为地方保护主义严重损害了中国经济增长。中国中央政府已经采取有效步骤在中国部分地区实施《不正当竞争法》，也许这个问题在某些地区已经彻底得到了解决。然而，为了减少保护主义所带来经济浪费和效率低下，这个问题仍需得到足够的重视。上海代表们提议通过实施竞争法来解决当前所存在的问题，由此加强中国在与保护主义斗争中的实力。市场信息存在的问题
市场信息存在的问题需要区别对待，因为这些问题有不同的原因和表现。诸如市场价格、需求及生产趋势的变化等都是市场信息的重要部分并为买卖双方提供重要的市场指导。同样，缺少市场准入信息可能会阻碍企业对变化的市场做出准确的反应。总的来说，尽管国内的众多企业对市场效率感到满意，但仍有企业对竞争的市场是否能带来必要的信息这一点感到不满。在详细论述具有中国特色的案例前，作者有必要强调以下几点。
任何市场参与者都需要信息。在竞争激烈的市场环境中，买卖双方逐渐形成互动的关系，生产商的创新引导着消费者需求，同时消费者需求的变化也影响生产商。因此，买方要了解产品的价格，质量，产地及其他同类的选择。卖方要了解买方的需求，如何降低成本以及替代产品的市场情亏。市场本身会为参与者提供大量的信息。如果某一种产品价格上升，消费者将转向替代产品，从而为这些生产商带来商机。如果消费者口味变化了，生产者要根据变化及时调整生产方向。
正如在其他经济转轨的发展中国家一样，中国的另一问题是市场参与者缺少获取与利用市场信息的经验。一个相关的问题是，在经济转轨时期，众多企业缺少对与核心市场信息进行长期战略投资的敏感。
中国的某些法律政策妨碍市场的信息输出机制。比如说，在健全的市场环境中，对新兴企业的银行贷款和其他投资能够反映出市场的供给状况。但政府干预银行对企业进行贷款扭曲市场信息。同样，政府对企业的补贴措施也会掩盖价格和效益信息。
中国政府对外商投资企业进入流通领域的限制也会成为阻碍市场信息有效发布的障碍。尽管这些限制正逐步取消，但是对流通领域竞争法的改革仍需广泛关注。生产商可自行流通产品或与其他企业合作，但无论哪种方式，商品流通都不是简单地把产品交给消费者的过程，而是联系市场动态，流通选择和流通方式的纽带。
中国的现行政策不仅干预市场产生有效的信息，而且使可靠信息的获得过程变的复杂，因为政府提供的市场信息受到各种限制。因此鼓励非政府机构对市场进行客观报道。政府要加大力度规范市场法律法规建设。中国的法规不会像以前那样束缚市场研究，但仍会在一定程度上阻碍其发展。
中国现行的法规缺少准确性和透明度
市场信息的匮乏源于法律制度的不透明性。以往中国的法律体制允许政府对公众谨慎地保留政策信息，因此政府行为有很大的自由度，但目前的制度已经透明了许多，可以说政府已经迈出了一大步。截止1997年，相关的法律体系已经在城市地区建立起来。但是，即使在城市在哪里和如何获得建筑许可仍然是一个问题，况且政府对现行的法规还会有各种不同的解释。获得书面的解释在许多情况下也几乎是不可能的。
中国法律政策的模糊性在一定程度上反映出中央和地方政府法规的关系。中国的政体不是联邦制，中央政府有立法权，也将某些领域的立法权授予地方政府。授权范围的扩大，有时会引发相互抵触的法规。而且，中央政府有时包容不明确的地方立法权，这一做法在某种程度上加剧了地方保护主义并带来了地方利益，后文详细论述。2000年3月15日，全国人民代表大会通过了“关于立法权的法案”，提出了解决法律冲突的措施，但并未解决其它涉及地方立法权的事宜。
改革过后，中国经贸领域仍存在不透明的情况，比如哄抬交易成本，违背贸易规则以及纵容经济腐败等。有背景的企业可优先获得公共信息，这已经成为超越竞争者的不争事实。而且，官员的职权可影响生产配额，市场分配以及税率变动等。
经济腐败现象加剧。这些腐败现象在世界其他国家和中国的法律体系内都是违法的，但在中国社会中却大行其道。国际经济研究所的研究也证实有许多手段来掩盖贿赂的事实。例如，为了能让某医院采购某医疗器械生产商的设备，企业主管要贿赂省卫生厅长从而获得便利。又如，为获得较低的进口税，企业可以贿赂海关当局的领导层，由他们提交降低该企业进口税的报告。
法律权益的保障——中国的司法体制
下文提到中国已经通过了一系列非常重要的法律框架来保护私有财产及合同的法律效力。中国已经在诉讼体制方面进行了卓有成效的改革，但在个人和企业保护自身权利方面仍有一定的局限性。
中国的司法体系中没有真正的民事法体系，法庭以传统的方式处理刑事案件，民事案件则通过调解解决。不过，法庭受制于地方利益和地方政府，实际拥有的权利很少，由此加剧了地方保护主义。由于民间的压力，有一些关于政府干预司法公正的报道。
中国的司法体制并非独立而是受全国人民代表大会的监督。这一监督机制可以确保法庭有效运转。近来，沈阳市人民代表大会通过一项法案，拒绝接收由本市仲裁法庭提交的报告。其它的改革措施，如最高人民法院通过使法官在经济方面脱离地方政府，解决地方保护主义的问题。尽管改革有一定的成效，但法庭有时仍被认为办案不够客观。国际经济研究所的报告显示，中国对法官和律师的培训明显不足。
中国政府为顺应外国投资者的要求提出了双重跟踪体系，从而使外资企业获得更便捷的跟踪服务。这一体系使外企和中国经济同时受益，然而外企数量的增多也给其操作性带来了一定难度。但不可否认，双重跟踪体系有利于国内生产商享有平等的权利，促进市场经济的发展。
防止新体制樊篱的产生
为防止新体制樊篱的产生，中国政府放弃了效果不明显的新政策，从而阻止了实施过程中可能对中央政权造成的颠覆。世界贸易组织的专家正在设计一种能达成广泛共识的竞争法协约，目前还是空白，但是协约不应忽略经济合作和发展组织成员国的共同利益。
当地政府和官员可能会抵制新的体制。尽管发达国家竞争法的历史由来已久，但支配商业活动的主要是文件而非竞争法。然而，罗马条约和俄国的经验足以证明竞争法仍然是打破限制竞争的樊篱、统一市场的重要工具。
无防御力的中国经济和企业的排斥行为
政府对企业的排斥行为包括两个方面，其一，中国经济容易受垄断和其他反竞争行为的影响，其二，中国现行的法律漠视这种行为。以下的分析显示中国的经济比政策的制订者更容易受到影响。
中国经济的脆弱性
如果中国国内市场机制比较健全，那么反竞争的企业将会产生较少的排斥行为。在完全竞争的市场环境里，单个企业没有能力组织反竞争的同业联盟。
中国目前有一个广泛观点，没有垄断或寡头垄断的市场就是完全竞争的。这种观点是不正确的。因为它建立在两个前提的基础上：市场集中程度低并且竞争激烈。
中国市场的集中度
毛泽东时期自给自足的经济理论认为，中国经济并非像前苏联那样以庞大的垄断企业作为特征。正如1994年世界银行在一份备忘录中指出的那样，中国企业的平均规模并不大，许多企业在最低经济规模线下生产，重复生产现象严重。然而，与发达国家的工业结构相比中国市场的集中程度相对较低。前五位机械生产商在日本占国民生产总值的42%，在美国占69%，中国占20%。
中国市场结构的特点是：市场集中度较低，众多企业在最低经济规模线下进行生产，市场结构对中国政策有深远影响。世界银行指出，由于垄断已不具普遍性，经济的集中度并非目前的主要问题，因此竞争法实施的重点是市场行为而不是市场结构；世行还指出，不正当竞争法涉及一系列相关的市场行为，但覆盖的范围还应该加强。因此，世行指出目前缺少以公开竞价机制限制卡特尔的规则，并强调市场力量的重要性。
由于世行的报告中指出解决卡特尔的重要性和市场的作用，中国和其他地区有人对中国市场没有明显垄断问题的报告和数据产生了误解。世行报告没有作出相关结论，而是强调了中国和其他转轨国家经济结构的不同以及对竞争法实施造成的影响。与其他转轨经济的国家相比，中国的垄断问题并非完全不存在，认识到这一点具有警示意义。
一个中心三个基本点。首先，即使统计数据是可靠的，市场集中度并不是有效竞争的条件，除非它能反映出市场环境中买卖双方真正的选择。这一点可用两个简单的例子加以说明。
其次，尽管市场集中度的数据并不能完全反映出相关市场的情况，但仍有一定的参考价值。
再次，中国的市场运行反映出经济结构问题。中国的国企经过了过多纵向的整合，从而导致企业效率低下以及贸易障碍。
中国垄断产生的原因还有政府的保护。对于政策的制订者来说，有必要区分哪些垄断是由于政府行为引起的。然而，即使多数垄断不是政府保护主义引起的，也不能说明政府没有干预垄断的能力。
中国市场存在广泛的竞争并不能证明市场的竞争力。价格战和其它形式激烈的市场竞争反映出中国经济的非竞争特征，如过度投资，地方保护主义，贸易壁垒等，这些都说明垄断的存在。
中国市场的现状反映出经济结构存在大量的问题。工业国家中采取的卡特尔的经济模式导致了经济过量的问题。在某些领域的价格战导致了过度竞争。
中国法律及企业的反竞争行为
尽管中国没有成熟的竞争法，但其中两个法律包括反竞争行为的重要条款。
不平等贸易条款
国务院提出了提出了一系列规章，其中非常重要的一条是不平等贸易条款，它于1993年12月1日生效。不平等贸易条款可能对竞争者和竞争本身都非常有害，但在一个转轨的发展中国家，由于市场化发展程度不高，这个条款对于建立竞争的市场非常有效。
不平等竞争法包括四个方面：掠夺性定价法，强迫搭卖，垄断，串通投标。国家工商管理总局积极贯彻这一法律条款，措施非常得力。有必要指出，不正当竞争法无法消灭垄断。
价格法
价格法包括一系列反对企业保护价的条款，如固定价格，价格限制等其他不平等的定价做法。
其他相关的法律
中国还有其他它一些相关的法律，包括竞争法，产品质量法，消费者权益保护法。然而却没有反企业抵制行为的相关法律。
中国的竞争法
在实施竞争法前先执行不正当竞争法这种做法非常正常。反竞争的行为如卡特尔早在1988年就被媒体暴光，到1993年中国政府官员提交了制订竞争法的提案，当这一努力失败后，政府认为制订一个独立的竞争法正当其时。
前文所述，经济合作与发展组织参与了中国政府制订竞争法的三次重要会议，并且提交了非正式的建议。这种合作加速了中国制订竞争法的进程。经济合作与发展组织将继续与中国政府加强在这一领域的合作。
正如人大常委委员王家福(音译)在中国/OECD联合举办的竞争法研讨会上指出，为了确保中国的竞争法“不只是市场经济的一个点缀”，该法需要一个有效的执行机构。要做到这一点，我们需要对许多迄今为止尚未引起广泛注意的事项进行详细分析。特别是竞争法的颁布将与中国现行的一些与竞争相关的法规互相交叉，而这些法规又是由不同的机构来执行的。根据OECD的经验，由一个单一的机构来执行关键性的竞争条款将大有裨益。对转轨国家的竞争法规和政策所做的综合研究发现，独立、透明和适当的决策等制度性因素对有效执法和促进竞争非常关键。
与竞争相关的法律与行业规定的关系
竞争法通常适用于整个经济几乎所有部门，与竞争相关的法律也是如此，例如《不正当竞争法》。当国家为某个部门如基础领域设立特殊的监管体系时，这些监管体系如何与竞争法相互作用这些问题就会随之出现。在中国，有关《不正当竞争法》和《电信法》的问题已经出现，中国出台竞争法之时，这个问题将变得更为严重。
这里涉及到两个相关的推断。首先，一个行业或一个公司的价格和产出管制并不意味着它可以采取不公平或反竞争的行为。监管机构规定了公司的价格和产出，则它们的价格和产出不应受竞争法的限制，但这并不表明这些公司或这些公司的任何行为不受行业监管部门的管制。事实上，在中东欧和前苏联这些转轨国家，大部分有关竞争法的案例都是自然垄断部门滥用其垄断地位的案例。
其次，即使行业监管部门有权力防止其监管公司采取不公平或反竞争的行为，这些公司也需要遵守竞争法。不同的OECD国家对于处理这种情形有不同的方式，但一个广泛的共识是行业监管者不应拥有独有的竞争执行权力，因为它们缺乏对于竞争的专业知识，很容易陷入“管制俘获”。机构之间的合作能减少政策性冲突；通过采取一些政府性措施，行业监管者可能也有能力独立进行管制，但没有到公司或行业的立法将真正出现问题。在中国，《电信法》将管制的公司排除在《不正当竞争法》之外，因此，国家工商行政管理总局无法阻止一些违规行为，如要求消费者从指定厂家购买硬件设施，并要求他们付“修理费”而不提供任何修理服务。
中国经济在地方政府排他性行为下的脆弱性
地方政府及其官员的排他性行为在中国通常指的是行政性垄断(参见〈不正当竞争法〉第7条)。该条规定，地方(包括省)政府及其属下机构禁止：
——滥用行政权力迫使他人购买其指定运营商的产品，以达到限制其他运营商合法经营行为的目的；
——滥用其行政权利限制外地产品进入本地市场，或者本地产品进入外地市场。
该法既适用于地方政府本身的行为，如对其它省份或地区的企业采取歧视性法令；也适用于官员的一些特别行为，如直接施惠于一家当地企业或为该企业的外地竞争者制造障碍。行政性垄断并不都是排他性的。例如，国家工商管理总局已经接到无数投诉，如保险公司与政府官员暗中达成协议，这样车主甚至幼儿园孩子都必须购买人寿保险；或者人们购买保险时必须从某个保险公司处购买。因此在理论上，地方保护主义就成了行政性垄断的代名词。
正如以上所讨论的，这些地方保护主义已成为中国的一个大问题。地方政府在保护性措施方面通常限制进入，采取歧视性政策(税收、标准、检疫等)，甚至进行人身胁迫等。如果政府本身并没有这些行为，其官员可能在没有授权的情况下采取这些行为来保护地方利益，或获得非法收入。这些行为的害处已经在《不正当竞争法》的禁止行为中得到了描述。
第7条首先意在处理一些行为，如拒绝允许一种货物(如茶叶)被运输出省，除非由指定销售商(通常为政府所有)来进行销售。这种行政性垄断的另一个例子是，不给企业签发营业许可证，除非这些企业在某一指定公司那里购买所有的办公设施。国家工商行政管理总局通过运用这一条款取得了一些显著的成绩，但在理论上以及中国/OECD合作经验表明，法律处罚/制裁缺失无法使这些措施真正有效。国家工商行政管理总局的地方执行者是政府滥用权力的雇员，对其违规行为没有任何处罚措施。如果国家工商行政管理总局发现一例违规情况，其仅有的权力就是通知违规机构的上级领导。在这种情况之下，企业很少愿意去进行投诉，执法者也没有动力去处理它接到的投诉案件。
在竞争法实施时间长的发达市场经济国家，诸如此类的行为通常并不是由竞争法来管制的。但是，鉴于其在建立单一市场中消除壁垒的用处，《罗马条约》将竞争法列入欧洲委员会实施的唯一成文法。此外，OECD和其它过去10年来实施竞争法的国家已经陆续为政府和政府官员制订了相关条款。俄罗斯联邦，这个在总体规模、发展和地方保护主义上都与中国极是相似的国家已经很好地运用了竞争法来打击官僚保护政策和腐败行为。
继续改革
除了要打击妨碍中国开放的行为之外，中国市场的进一步开放非常重要。这将对3种行为提出要求：取消明显缺乏公正性的准入壁垒、在全国采纳并实施竞争性政策、运用竞争政策原则对自然垄断部门进行管制。
取消明显缺乏公正性的准入壁垒
这项重要的任务很难描述也很难完成。在对中国市场现状进行讨论时，本章描述了一些明显的准入、准出壁垒。目前还不清楚在现实生活中有多少这样的壁垒，它们造成的危害有多大。
在全国实施竞争性政策
中国应该将竞争性政策运用到市场重组问题的分析之中。例如，有报道指出，中国最近将所有的铝生产企业合并为一个企业，该企业能生产中国使用的70%的铝，其余30%将从国外进口。报道说，政府希望这个新企业能够限制铝的产量，有助于防止出现许多无效的小型铝生产企业。这暗示着政府希望该企业在铝市场上具有垄断地位。在考虑这种情况下的重组问题时可使用竞争性政策进行分析。
运用竞争政策原则对自然垄断部门进行管制
基础设施为人们提供基础服务，也是对国民经济所有部门的关键性投入。因此，保证基础设施的有效性对人们的生活质量和促进经济增长都非常重要。有效的基础设施同时对吸引国内外投资也很重要，使中国作为出口国从贸易开放中受益。
中国已经吸取了OECD成员国中许多有关基础领域改革的经验，并确定了对中国有用的OECD和发展中国家的改革教训。中国确实能从基础领域的改革中获益匪浅，而今这种改革正在进行。
第一套改革步骤
有效基础设施商业环境的建立是范围更广、程度更深的改革的一部分。如果法律框架不健全，以下所列出的基础领域改革步骤将无法实现。一些对于基础领域特别重要的准备性步骤将在以下做简要描述，更为完备的描述将放在监管改革和企业界等章节。
界定企业和国家的界限，以及企业作为经营者和国家作为监管者的界限。
成立国家监管机构，使它们有权力和资源去管制基础领域企业，确保监管的有效性，达到监管目标。
运用公司治理体系确保对基础领域企业的有效控制，激发其积极性。
政企分开对改革至关重要。在国有企业众多的国家，政府存在许多潜在的利益冲突，政企分开有助于解决这些冲突。
第二套改革步骤
第二套改革步骤是运用竞争性政策原则来阐明行业结构及行业应用规则，以使它们有效并符合普遍服务目标。这些改革必须要考虑每个行业的经济特征。这里谈到的基础领域的3个主要特征是，提供普遍服务通常要在政治上进行决定、具有自然垄断的因素、许多成本都是“沉没”的或不可收回的。
普遍服务
基础领域的结构和规则通常是既要获得有效性，又要提供普遍服务。普遍服务意指必须提供一个可持续的补贴体系，对于什么样的补贴要有明确的界定。在不同的行业、不同的地点和不同的时间，普遍服务具有不同的含义，因为它本身界定为在经济范围内达到社会目标。普遍服务可能意味着保证基础设施穿过附近的每个村庄，或者每个公民都能以“能够承受的价格”享受有限服务，或者公共服务的价格在每个地方都是一样的。在许多国家，经济限制的意思是获得补贴性服务(如电力)的渠道仅限于低收入消费者，或者每个消费者只能获得数量有限的补贴性服务。像铁路运输这样的低边际成本普遍服务表明每个消费者都能以某种价格随时获得这种服务。
自然垄断和沉没成本的含义
基础领域的许多行业都具有自然垄断的因素，许多成本都是“沉没”或不可回收的。如果单个企业能比2个或更多的企业以更低的价格服务于市场，则这个市场称为“自然垄断”。关于自然垄断的例子有电力输送、天然气输送以及铁路基础设施。
除自然垄断这一特征之外，许多基础领域行业的成本都是“沉没”或不可回收的。也就是说，成本费用一旦产生，就无法再用于另一个不同的市场。沉没的特征是由于3个因素：1)该资产的地理位置；2)生产需要大量资本；3)该资产具有长期的生命力。
投资是在一开始就进行，但收入却需要在多年后才能显现。潜在的投资者在选择投资项目时要确信他们在投资多年后能获得收入。对于行业监管来说，自愿的私人投资对具有信誉和预见性的监管提出了要求。建立这种信誉度监管者的基本任务。对监管风险的外部保证将有助于消除这一壁垒。